Mais de um século depois de os Estados Unidos terem adquirido Porto Rico, uma pesquisa do instituto Morning Consult realizada em 2017, após a devastação causada pelo furacão Maria, revelou que apenas 54% dos americanos sabiam que os porto-riquenhos são cidadãos dos Estados Unidos (EUA). Hoje, nascer em Porto Rico equivale a nascer nos EUA. Mas nem sempre foi assim e ainda há muita ambiguidade sobre o assunto.

A Lei Jones, de 1917, não foi a primeira nem a última lei de cidadania relacionada aos porto-riquenhos. Desde 1898, o Congresso dos EUA debateu mais de 100 projetos de lei com cláusulas sobre a cidadania para Porto Rico e promulgou 11 leis que se sobrepõem a elas. Ao longo do tempo, essas leis conferiram três tipos diferentes de cidadania às pessoas nascidas em Porto Rico.

Evidências de arquivo

Eu coordeno o Puerto Rico Citizenship Archives Project, parte de um projeto colaborativo para documentar e esclarecer leis relacionadas à cidadania dos porto-riquenhos e dos residentes de outros territórios nos EUA.

Pela primeira vez, disponibilizamos ao público, em um arquivo digital, toda a legislação sobre cidadania debatida no Congresso desde 1898.

Esses arquivos mostram que, embora o Congresso tenha aprovado leis concedendo status de cidadania por nascimento às pessoas nascidas em Porto Rico, a legislação dos EUA ainda descreve a ilha como um território não incorporado, que pode ser tratado seletivamente como um país estrangeiro em sentido constitucional.

Essa contradição está no centro de uma série de leis e políticas discriminatórias usadas para governar Porto Rico e os mais de 3,1 milhões de cidadãos americanos que vivem na ilha.

O status de Porto Rico

Os debates sobre a cidadania das pessoas nascidas em Porto Rico geralmente se concentram no status territorial da ilha.

Os EUA anexaram Porto Rico durante a Guerra Hispano-Americana de 1898. Entre 1898 e 1901, acadêmicos, legisladores e outros funcionários do governo americano começaram a formular uma nova tradição de expansionismo territorial. Essa tradição permitiu que os EUA anexassem estrategicamente territórios ao redor do mundo — como Guam, Samoa Americana, Ilhas Virgens Americanas e a Comunidade das Ilhas Marianas do Norte — por razões militares e econômicas, sem obrigar o Congresso a conceder-lhes o status de estado.

Para sustentar esse projeto, também foram criadas interpretações da Constituição que permitiram governar Porto Rico e os demais territórios anexados durante a Guerra Hispano-Americana.

No julgamento conhecido como Downes v. Bidwell, em 1901, a Suprema Corte estabeleceu pela primeira vez que os territórios anexados após 1898 — majoritariamente habitados por populações não brancas ou pelas chamadas "raças alienígenas" — seriam governados como "territórios não incorporados", ou seja, territórios que não estavam destinados a se tornar estados.

No julgamento, a Corte foi instada a decidir sobre a constitucionalidade de uma tarifa sobre mercadorias comercializadas entre a ilha de Porto Rico e o território continental dos EUA, imposta pela Lei Foraker, uma legislação territorial promulgada para governar Porto Rico em 1900. Os opositores da tarifa argumentaram que ela violava a Cláusula de Uniformidade da Constituição, que proibia tarifas sobre bens comercializados dentro dos EUA.

A maioria dos juízes, no entanto, concluiu que Porto Rico não fazia parte dos EUA para os fins da Cláusula de Uniformidade e confirmou a tarifa. Na prática, os EUA trataram Porto Rico como um país estrangeiro.

Uma questão permaneceu em aberto nesse caso: como a Constituição, em especial, a Cláusula de Cidadania, da 14ª Emenda constitucional, se aplicavam aos territórios não incorporados?

Os porto-riquenhos são cidadãos pela Constituição?

O juiz da Suprema Corte Edward D. White abordou parcialmente essa questão ao redigir seu voto no julgamento Downes v. Bidwell, na decisão que desde então definiu o status constitucional de Porto Rico. Sua opinião é considerada por estudiosos como a fonte da doutrina da incorporação territorial. Essa doutrina contém três elementos básicos.

Em primeiro lugar, ela reconhece a diferença entre territórios incorporados — aqueles destinados a se tornar estados — e territórios não incorporados.

Em segundo lugar, White argumentou que apenas direitos constitucionais fundamentais são garantidos nos territórios não incorporados, e não há aplicação plena dos direitos civis. A Corte também afirmou o poder do Congresso de promulgar legislação estendendo ou restringindo disposições constitucionais, incluindo o direito à cidadania, um direito civil.

Por fim, territórios não incorporados podem ser governados seletivamente como localidades estrangeiras no sentido constitucional. Isso significa que, desde que o Congresso não esteja violando os direitos constitucionais fundamentais dos porto-riquenhos, ele pode optar por tratar Porto Rico como um país estrangeiro para fins legais.

Como Porto Rico pode ser considerado uma localidade estrangeira para fins constitucionais, nascer em Porto Rico, de acordo com o julgamento, equivale a nascer em um país estrangeiro.

O consenso predominante até hoje está alinhado com a interpretação de White sobre o status de Porto Rico, ou seja, a Cláusula de Cidadania não se estende a Porto Rico. Desde o julgamento, há 119 anos, o Congresso dos EUA governa Porto Rico como um território separado e desigual.

A Lei Foraker, que estava no centro do caso analisado no julgamento, também impôs a cidadania porto-riquenha às pessoas nascidas na ilha. Pessoas nascidas na Espanha e residentes em Porto Rico puderam manter sua cidadania espanhola, adquirir a cidadania porto-riquenha ou a cidadania dos EUA. No entanto, os habitantes nascidos na ilha foram impedidos de manter sua cidadania espanhola — a cidadania que haviam adquirido quando Porto Rico era uma província da Espanha — e de adquirir a cidadania dos EUA.

Mas havia um grande problema. Na época, pessoas que buscavam se naturalizar e se tornar cidadãs dos EUA eram obrigadas primeiro a renunciar à sua lealdade a um Estado soberano. Para os cidadãos porto-riquenhos, isso significava renunciar sua lealdade aos Estados Unidos para adquirir a cidadania americana. Essa contradição, na prática, inicialmente impediu que os porto-riquenhos obtivessem a cidadania dos EUA.

Cidadania derivada

Ainda assim, pouco tempo depois, os porto-riquenhos começaram a adquirir a cidadania dos EUA por meio da naturalização.

Por exemplo, mulheres porto-riquenhas que se casavam com cidadãos americanos eram automaticamente naturalizadas sob a Lei Coverture, e seus filhos adquiriam a cidadania do pai. Além disso, em 1906, o Congresso incluiu uma seção na Lei do Bureau de Imigração e Naturalização que dispensava a exigência de renúncia à lealdade a um Estado soberano, permitindo que porto-riquenhos adquirissem a cidadania dos EUA por naturalização.

Em 1917, o Congresso aprovou a Lei Jones, que incluía um dispositivo de naturalização coletiva. Ela permitia que as pessoas que viviam em Porto Rico escolhessem entre manter sua cidadania porto-riquenha ou outra cidadania, ou adquirir a cidadania dos EUA. Como a Lei Jones não alterou o status territorial de Porto Rico, as pessoas posteriormente nascidas na ilha passaram a ser consideradas cidadãs dos EUA por meio do jus sanguinis (direito de sangue), uma forma derivada de cidadania americana.

Isto é, as pessoas nascidas em Porto Rico eram consideradas nascidas fora dos EUA, mas ainda assim tratadas como cidadãs dos EUA.

Somente em 1940 o Congresso aprovou uma legislação que concedeu cidadania por nascimento, ou jus soli (direito do solo), às pessoas nascidas em Porto Rico. Enquanto aqueles nascidos em Porto Rico antes de 1940 só podiam adquirir a cidadania por naturalização se seus pais fossem cidadãos dos EUA, qualquer pessoa nascida em Porto Rico após 1940 passou a adquirir a cidadania americana como resultado direto de ter nascido em solo porto-riquenho.

Essa legislação alterou e substituiu a Lei Jones. A Lei de Nacionalidade de 1940 estabeleceu que Porto Rico fazia parte dos EUA para fins de cidadania. Desde 13 de janeiro de 1941, segundo o Congresso, nascer em Porto Rico equivale a nascer nos EUA para fins de cidadania.

Ainda assim, apesar de o Congresso dos EUA ter fundamentado a legislação de cidadania por nascimento para Porto Rico na 14ª Emenda da Constituição, o consenso predominante entre estudiosos, legisladores e formuladores de políticas é que os porto-riquenhos não têm direito a um status de cidadania constitucional ou de cidadania garantido pela 14ª Emenda.

Embora os porto-riquenhos sejam oficialmente cidadãos americanos natos, o território permanece não incorporado ou "estrangeiro" para fins constitucionais. Essa contradição permitiu que Porto Rico fosse governado como um território separado e desigual que pertence aos EUA, sem fazer parte do país. Historicamente, a Suprema Corte tem se recusado a estabelecer qual é a base constitucional da cidadania estendida a Porto Rico e aos demais territórios. Em dezembro de 2019, um juiz do Tribunal Distrital dos EUA para o Distrito de Utah decidiu que a 14ª Emenda se aplicava à Samoa Americana, um território que ainda concede status de não cidadão às pessoas nascidas ali. Talvez esse caso motive a Suprema Corte a resolver o debate sobre a ilha latino-americana, que já dura mais de um século.